Las exportaciones agroindustriales que Argentina podría haber tenido

Las exportaciones agroindustriales que Argentina podría haber tenido

Introducción

En los últimos 30 años el comercio mundial ofreció muchas oportunidades para expandir las exportaciones agroindustriales. Nuestros vecinos las aprovecharon: tanto Brasil, como Paraguay y Uruguay aumentaron sus ventas externas y ganaron participación en el mercado global. Argentina también incrementó sus exportaciones, pero lo hizo a un ritmo considerablemente menor, perdiendo presencia relativa. La experiencia de los socios del MERCOSUR permite, entonces, plantear una pregunta: ¿por qué un país con importantes ventajas productivas y una extensa trayectoria agroindustrial no logró acompañar esa expansión?

Esta columna busca dimensionar esa oportunidad y discutir las condiciones que pudieron haber limitado su aprovechamiento. El contraste regional sugiere que las dificultades argentinas no pueden explicarse por un contexto internacional desfavorable o por la falta de demanda. Aunque los países difieren en recursos, escala y especialización, sus resultados invitan a examinar los factores locales que condicionaron la inversión y la capacidad de ampliar la oferta exportable. Entre ellos, la inestabilidad macroeconómica, los cambios en las reglas de juego y las políticas que redujeron la rentabilidad o restringieron las posibilidades de vender al exterior.

El análisis toma como referencia 55 agrupamientos agroindustriales de la clasificación que realiza actualmente la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca de la nación, organizados en seis grandes grupos: agricultura extensiva; cadenas pecuarias; acuicultura y pesca; otras cadenas de alimentos; forestoindustria; e industriales y otros productos agroindustriales. Su alcance comprende materias primas y productos elaborados, y excede al universo de los alimentos. Para la comparación internacional se armoniza esta clasificación y se aplica el mismo conjunto de productos a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.

El período estudiado abarca las tres décadas comprendidas entre 1995 y 2025. Para 1995–2024 se utiliza BACI, la base de comercio internacional del CEPII, que armoniza los registros de exportadores e importadores. Los valores de 2025 se estiman actualizando esas series con información de INDEC y UN Comtrade. Sobre esta base se examinan tanto las exportaciones en dólares corrientes como la participación de cada país en el comercio mundial de los productos seleccionados.

El ejercicio central calcula cuánto habría exportado Argentina si, desde su posición inicial en 1995, su participación mundial hubiese evolucionado en la misma proporción que la de cada vecino. Esta simulación no pretende establecer un monto exacto de exportaciones perdidas ni identificar cuánto explica cada política. Ofrece una referencia concreta de la magnitud que habría tenido acompañar trayectorias efectivamente observadas en la región. A partir de esos resultados, la columna propone una interpretación económica del rezago argentino: la oportunidad externa estuvo presente, pero su aprovechamiento requería condiciones internas capaces de sostener la inversión, la producción y el desarrollo de mercados durante muchos años.

Treinta años de exportaciones agroindustriales argentinas

En 2025, las exportaciones de los complejos agroindustriales argentinos alcanzaron un valor estimado de USD 50.480 millones. Tres décadas antes, en 1995, sumaban USD 14.644 millones. Las ventas externas se multiplicaron por 3,4 durante el período, con un incremento acumulado de 245% en dólares corrientes. Esta expansión combinó cambios en los volúmenes comercializados, los precios internacionales y la composición de los productos exportados; por lo tanto, no debe interpretarse como un aumento equivalente de las cantidades producidas o vendidas.

La agricultura extensiva explica actualmente alrededor de dos tercios de las exportaciones agroindustriales del país. Este grupo, que incluye las cadenas de granos y sus derivados, generó ventas estimadas en USD 33.985 millones en 2025, el 67,3% del total. Le siguieron las cadenas pecuarias, con USD 7.117 millones y una participación de 14,1%, y otras cadenas de alimentos (frutas, hortalizas, bebidas y diversas preparaciones, entre otros productos), con USD 5.508 millones (10,9%). La acuicultura y pesca aportó USD 2.199 millones; la forestoindustria, USD 881 millones; y el grupo de industriales y otros productos agroindustriales, USD 740 millones.

La comparación con 1995 muestra un cambio importante en la estructura exportadora. En aquel año, la agricultura extensiva representaba el 51,1% del total: poco más de la mitad, frente a los dos tercios actuales. Las cadenas pecuarias tenían un peso de 20,6%; la acuicultura y pesca, de 6,9%; y la forestoindustria, de 4,0%. Todos estos grupos aumentaron sus ventas en dólares corrientes, pero lo hicieron más lentamente que la agricultura extensiva y, por eso, perdieron participación dentro de la canasta agroindustrial argentina.

Al observar los complejos individuales, la soja y el maíz explican buena parte de esa transformación. El complejo sojero pasó de exportar USD 2.830 millones en 1995 a aproximadamente USD 18.594 millones en 2025, aumentando su peso en el total agroindustrial del 19,3% al 36,8%. El maicero avanzó de USD 798 millones a USD 6.851 millones, y su participación creció del 5,5% al 13,6%. En conjunto, ambos complejos pasaron de representar aproximadamente una cuarta parte de las ventas externas agroindustriales a explicar la mitad.

La canasta actual también cuenta con aportes relevantes del complejo bovino, con exportaciones estimadas en USD 4.529 millones; el triguero, con USD 3.056 millones; y el de acuicultura y pesca, con USD 2.199 millones. Se agregan el girasol, los lácteos, el maní y la cebada, cada uno con ventas superiores a USD 1.000 millones. Argentina conserva, por lo tanto, una base exportadora que abarca numerosas actividades, aunque el crecimiento de las últimas décadas reforzó el predominio de las cadenas agrícolas.

El balance cambia cuando se compara esta expansión con la del mercado mundial. En 1995, Argentina explicaba el 1,81% de las exportaciones mundiales del universo agroindustrial considerado; en 2025, esa participación se estima en 1,65%. La reducción es de aproximadamente 0,16 puntos porcentuales, equivalente a una pérdida relativa cercana al 9% de su cuota inicial. El país exportó bastante más en dólares, pero el comercio mundial de estos productos creció todavía más.

La comparación entre los extremos del período muestra una pérdida de participación en los seis grandes grupos, aunque con distinta intensidad. La agricultura extensiva, principal sostén de las exportaciones agroindustriales argentinas, fue la que mejor conservó su posición: su cuota mundial pasó del 7,16% al 6,90%. Sin embargo, esa relativa estabilidad entre puntas encubre un retroceso desde niveles superiores al 10% alcanzados en 2007. Las cadenas pecuarias registraron una caída más pronunciada, del 2,30% al 1,64%, resignando cerca del 29% de su participación inicial.

El deterioro también alcanzó a las otras cadenas de alimentos, cuya participación bajó del 0,84% al 0,47%; a la acuicultura y pesca, del 1,73% al 1,15%; y a la forestoindustria, del 0,26% al 0,15%. En términos relativos, estos grupos perdieron aproximadamente el 43%, el 33% y el 39% de sus cuotas iniciales, respectivamente. El retroceso más intenso correspondió al grupo de industriales y otros productos agroindustriales, que pasó del 1,12% al 0,42%, una reducción cercana al 62%. La pérdida de presencia externa, por lo tanto, se extendió a actividades muy diversas.

Dentro de esos grandes grupos, las trayectorias de los complejos individuales fueron heterogéneas. El maicero aumentó su participación mundial del 5,8% al 12,3%, más que duplicándola, mientras que el sojero avanzó del 13,7% al 14,5%. Estos desempeños contribuyeron a sostener la posición de la agricultura extensiva, aunque no todos sus componentes acompañaron: el complejo triguero retrocedió del 5,3% al 4,4%. Por su parte, el bovino redujo su cuota del 6,4% al 3,8%. El resultado agregado combina, así, avances en algunos complejos de gran peso exportador con una pérdida de participación extendida entre los principales grupos de actividades.

Este recorrido deja un balance de expansión exportadora, mayor concentración en la agricultura extensiva y una presencia mundial algo menor que treinta años atrás. La pregunta que sigue es cuán diferente podría haber sido ese resultado. Para aproximar una respuesta, resulta útil observar qué ocurrió durante el mismo período en Brasil, Paraguay y Uruguay, países que también encontraron en sus recursos agropecuarios y agroindustriales una base para crecer en los mercados internacionales.

Tres vecinos que ampliaron sus posibilidades

La elección de Brasil, Paraguay y Uruguay permite contrastar la experiencia argentina con economías cercanas, con una fuerte presencia de actividades basadas en recursos naturales y expuestas a muchos de los mismos mercados. Las dotaciones de tierra y agua, la escala de los mercados internos, la disponibilidad de nuevas áreas y los productos exportados no son iguales. Sin embargo, los tres países vecinos comparten un resultado: entre 1995 y 2025 ampliaron sus exportaciones agroindustriales a un ritmo superior al del comercio mundial y ganaron participación en ese mercado.

Brasil pasó de exportar USD 21.264 millones en 1995 a un valor estimado de USD 177.991 millones en 2025, multiplicando sus ventas por 8,4. Paraguay avanzó de USD 1.134 millones a USD 8.524 millones, unas 7,5 veces; Uruguay, de USD 1.765 millones a USD 11.952 millones, unas 6,8 veces. En los tres casos, la expansión superó ampliamente la argentina, cuyas exportaciones se multiplicaron por 3,4 durante el mismo período.

El contraste también se observa en la participación mundial. Brasil aumentó su cuota del 2,62% al 5,82%, más que duplicándola. Paraguay pasó del 0,14% al 0,28%, prácticamente el doble de su participación inicial. Uruguay avanzó del 0,22% al 0,39%, un incremento relativo cercano al 79%.

Detrás de estos resultados aparecen distintas formas de ampliar las posibilidades productivas.

Brasil ofrece un ejemplo de ventajas construidas. Embrapa documenta cómo la investigación permitió adaptar la soja a latitudes tropicales y ampliar las regiones aptas para su producción. Esa transformación muestra que la capacidad exportadora no queda determinada de una vez por la naturaleza: también depende del conocimiento acumulado y de su aplicación productiva.

A su vez, la transformación tecnológica estuvo acompañada por condiciones que facilitaron su aprovechamiento: crédito rural a tasas preferenciales para financiar campañas e inversiones, mayor participación de capital privado y extranjero, y mejoras de infraestructura y acceso a mercados (OECD 2025, USDA 2020). También hubo medidas que redujeron la carga tributaria sobre las ventas externas, como la Ley Kandir de 1996, que excluyó del ICMS las exportaciones de productos primarios y semielaborados. Brasil combinó así innovación con financiamiento e incentivos para ampliar la producción y comercializarla internacionalmente.

La mayor disponibilidad de tierras y las diferencias de escala limitan la posibilidad de trasladar mecánicamente la trayectoria brasileña a Argentina. Aun así, su experiencia muestra cómo la innovación, el financiamiento y las políticas orientadas a facilitar la inversión y la exportación pueden ampliar las posibilidades productivas de un país.

El caso uruguayo muestra otro camino. A una base agropecuaria tradicional se agregó la expansión industrial de la cadena forestal. La planta de celulosa de Fray Bentos comenzó a operar en 2007, Montes del Plata en 2014 y Paso de los Toros en 2023. Son inversiones cuyo efecto aparece en las exportaciones después de años de preparación. La materia prima, la planta y la logística deben coordinarse antes de que salga el primer embarque. En la clasificación utilizada en este trabajo, el complejo forestal uruguayo exportó aproximadamente USD 3.488 millones en 2025, el 29,2% del total agroindustrial del país. El complejo bovino aportó otros USD 3.592 millones, equivalentes al 30,0%. Entre ambos explicaron cerca del 60% de las ventas externas agroindustriales.

La expansión forestal fue precedida por políticas que ayudaron a construir una base de materia prima y a atraer inversiones industriales. La Ley Forestal de 1987 estableció un marco de promoción, al que se sumaron los regímenes de inversiones y zonas francas, con beneficios fiscales para los proyectos comprendidos. La legislación de inversiones también aseguró igualdad de trato al capital nacional y extranjero y libertad para transferir capitales y utilidades, condiciones relevantes para comprometer recursos durante muchos años. Ese marco se complementó, más recientemente, con infraestructura: el Ferrocarril Central, cuya puesta en marcha comenzó en 2024, conectó Paso de los Toros con el puerto de Montevideo para atender, entre otras cargas, la producción de celulosa.

En la cadena bovina, la expansión exportadora también se apoyó en capacidades construidas. La identificación y trazabilidad individual obligatoria, introducida en 2006, permitió acreditar el origen y los movimientos de los animales y respaldar las garantías sanitarias exigidas por los compradores. Su aporte al acceso a mercados tuvo resultados concretos: en 2013, la Unión Europea flexibilizó condiciones para el ingreso de carne uruguaya después de verificar el funcionamiento del sistema. La experiencia muestra que ampliar las exportaciones requiere tanto capacidad productiva como instituciones y servicios que permitan cumplir exigencias, diferenciar la oferta y sostener la confianza de los clientes.

Uruguay combinó así la incorporación de nuevas actividades industriales con mejoras en las condiciones de inversión y acceso a mercados de sus cadenas tradicionales.

Paraguay permite observar un crecimiento desde una base mucho menor. En 2025, el complejo sojero explicó aproximadamente USD 3.772 millones de sus exportaciones; el bovino, USD 2.165 millones; y el arrocero, USD 366 millones. En conjunto, estos tres complejos representaron alrededor del 74% del total agroindustrial considerado.

El avance paraguayo se desarrolló en un entorno de mayor previsibilidad macroeconómica, consolidado desde los años 2000 y reforzado por la adopción de metas de inflación en 2011. Esa estabilidad favorece las decisiones que requieren comprometer capital durante varios años. A ello se sumó un esquema tributario con una tasa general del impuesto a la renta empresarial del 10% y sin derechos de exportación, condiciones que permiten retener una mayor proporción del ingreso generado por la actividad y sostener el incentivo a vender al exterior.

También hubo una transformación productiva. El Banco Mundial destaca la difusión de semillas mejoradas, siembra directa y sistemas de doble cultivo, que permitieron aprovechar más intensamente las tierras agrícolas. En ganadería, identifica mejoras en la productividad asociadas al mejoramiento genético y a las inversiones en pasturas. La expansión combinó así condiciones económicas favorables con incorporación de tecnología y ampliación de la superficie utilizada, esta última con costos ambientales documentados. El resultado muestra que contar con recursos naturales fue un punto de partida: convertirlos en una oferta exportable mayor requirió inversiones y cambios en la forma de producir.

Estas experiencias no describen economías libres de problemas ni demuestran que todas sus políticas hayan sido acertadas. Sí muestran que hubo capacidad para generar condiciones de inversión y convertir recursos y tecnología en una mayor presencia internacional. Por distintas vías, los tres países aprovecharon oportunidades de expansión disponibles en la región. Sus trayectorias ofrecen una referencia concreta para dimensionar cuánto habría significado para Argentina crecer a un ritmo semejante.

El tamaño de una oportunidad

¿Cuánto habría exportado Argentina si hubiese acompañado la expansión agroindustrial de sus vecinos? Con las estimaciones de 2025, la respuesta permite dimensionar la oportunidad: frente a ventas externas por USD 50.480 millones, habría alcanzado aproximadamente USD 99.172 millones con la trayectoria de Uruguay, USD 110.071 millones con la de Paraguay y USD 122.575 millones con la de Brasil. Es decir, exportaciones cercanas al doble de las observadas, o incluso superiores.

El ejercicio conserva el punto de partida argentino en 1995 y hace evolucionar su participación mundial en la misma proporción que la de cada vecino. Esa cuota hipotética se aplica al comercio mundial de cada año. Las cuatro trayectorias comienzan, por lo tanto, en los mismos USD 14.644 millones. Se compara el crecimiento desde una base común, sin suponer que Argentina deba alcanzar la escala de Brasil o reproducir la especialización productiva de Uruguay.

En 2025, la referencia uruguaya arroja exportaciones un 96% mayores que las argentinas; la paraguaya, un 118% mayores; y la brasileña, un 143% mayores. Las diferencias equivalen a unos USD 48.700 millones, USD 59.600 millones y USD 72.100 millones, respectivamente. Son brechas en las ventas de un solo año, resultantes de treinta años de crecimiento diferente, no una suma de exportaciones perdidas durante todo el período.

Estos montos no constituyen un pronóstico ni una estimación del efecto de una política particular. Reproducir esas trayectorias habría requerido inversiones, mejoras de productividad y desarrollo de mercados, bajo condiciones que difieren entre países. El cálculo tampoco contempla la respuesta de los precios internacionales ante una oferta argentina mayor. Su utilidad es ofrecer referencias de expansión efectivamente observadas en la región y expresar su magnitud desde el punto de partida argentino.

Una expansión de esa escala habría involucrado mucha más actividad en las regiones productoras, con demanda de infraestructura, servicios y trabajo. El valor exportado no equivale a un aumento idéntico del ingreso nacional o de las divisas netas, porque producir también requiere insumos y recursos. Aun con esa distinción, la comparación muestra la relevancia económica de la oportunidad.

Los vecinos demostraron que era posible ampliar considerablemente la presencia agroindustrial en los mercados internacionales. Para Argentina, la pregunta que surge es por qué sus capacidades productivas no se tradujeron en una expansión semejante y qué condiciones internas limitaron la inversión necesaria para lograrla.

La inestabilidad que penaliza las decisiones de largo plazo

El primer obstáculo ha sido el contexto macroeconómico. En su diagnóstico sobre el contexto que enfrentó el agro argentino en las primeras dos décadas del siglo XXI, OCDE (2019) destaca la recurrencia de inestabilidad de precios y cambios de política. Para una actividad que vende bienes transables, la combinación de inflación, variaciones del tipo de cambio real e incertidumbre financiera modifica tanto la rentabilidad esperada como el riesgo de invertir.

Una devaluación puede mejorar transitoriamente el ingreso en pesos de quien exporta. Pero esa mejora debe compararse con la evolución de salarios, energía, transporte, financiamiento e insumos. Si los costos alcanzan rápidamente al tipo de cambio o si cambian las condiciones de acceso al mercado cambiario, la señal inicial puede durar poco. El valor relevante para una inversión es el que se espera obtener durante toda su vida, no el de una semana favorable.

La distinción es especialmente importante en actividades con largos plazos de maduración. Un monte forestal, un rodeo de cría, una plantación frutal o una instalación industrial inmovilizan recursos antes de generar ingresos. Cuanto menos previsible sea el entorno, mayor será el rendimiento exigido para asumir ese compromiso. Algunos proyectos se postergan; otros se hacen más pequeños; otros dejan de resultar convenientes.

La volatilidad macro también puede alterar el tipo de inversión elegido. Una empresa puede priorizar decisiones reversibles y de retorno rápido, aunque un proyecto más largo tenga mayor productividad potencial. Esa conducta puede ser razonable para cada inversor y, al mismo tiempo, limitar la expansión agregada. Una parte del costo de la inestabilidad consiste en capacidades que nunca llegan a construirse y, por lo tanto, no aparecen como pérdidas visibles en un balance.

Las restricciones cambiarias que desalentaron la inversión y las exportaciones

A la inestabilidad macroeconómica se sumaron, durante distintos períodos, fuertes restricciones para acceder al mercado de cambios, conocidas habitualmente como cepo cambiario. Estas regulaciones afectaron especialmente las condiciones para atraer inversión extranjera directa, al limitar o condicionar la posibilidad de remitir utilidades y dividendos, repatriar capitales y atender obligaciones financieras con el exterior. Para un inversor extranjero, no alcanza con que un proyecto ofrezca una rentabilidad atractiva: también necesita previsibilidad respecto de su capacidad para disponer de los beneficios generados y recuperar eventualmente el capital invertido. Cuando esas posibilidades dependen de autorizaciones administrativas o de regulaciones cambiantes, aumenta el riesgo de la inversión y se reduce el atractivo de comprometer recursos en proyectos de largo plazo.

Las restricciones también afectaron a las empresas de capital nacional, al dificultar el acceso a divisas para importar equipamiento e insumos, cancelar compromisos externos o mantener liquidez en moneda extranjera para afrontar contingencias y cubrir riesgos. En actividades agroindustriales que requieren inversiones importantes y tienen plazos prolongados de recuperación, estas limitaciones agregaron costos e incertidumbre y pudieron contribuir a postergar proyectos o reducir su escala. Aunque desde abril de 2025 se flexibilizaron significativamente las condiciones de acceso al mercado cambiario para nuevas operaciones, la experiencia acumulada muestra que la posibilidad de ingresar, administrar y recuperar capitales constituye una dimensión relevante de la previsibilidad que requieren las inversiones productivas.

El cepo cambiario también afectó los incentivos para producir y exportar. Al restringir la demanda de divisas en el mercado oficial, estas regulaciones permitieron sostener, durante distintos períodos, un tipo de cambio inferior al que habría resultado de un mercado cambiario unificado, generando brechas importantes con las cotizaciones de los mercados alternativos. Para los exportadores obligados a liquidar sus divisas al tipo de cambio oficial, esa diferencia significaba recibir menos pesos por cada dólar exportado, operando como una carga implícita adicional a los derechos de exportación. En las cadenas agroindustriales, esta distorsión se transmitía hacia atrás mediante menores precios de las materias primas, reduciendo la rentabilidad de los productores y los incentivos para invertir y ampliar la oferta. Por esta vía, las restricciones cambiarias no solo dificultaron el financiamiento de nuevos proyectos, sino que también contribuyeron a desalentar la producción y las exportaciones.

Los impuestos que reducen el premio por exportar

La segunda dificultad ha sido tributaria. Argentina es el único país de la región (y casi del mundo) que aplica derechos de exportación. Este impuesto reduce el ingreso que la cadena puede obtener por vender al mundo y modifica la rentabilidad de ampliar producción. La incidencia no se limita a la empresa que realiza el trámite aduanero: en mercados competitivos de commodities ésta se traslada hacia atrás mediante un menor precio de compra de la materia prima, desalentando la inversión y la producción del primer eslabón de la cadena.

Un ejemplo ayuda a precisar el mecanismo. Si un producto se vende a USD 100 y está alcanzado por un derecho de 20%, quedan USD 80 antes de otros costos. Si producirlo y comercializarlo cuesta USD 70, el margen pasa de USD 30 a USD 10. En este ejemplo hipotético, queda en evidencia por qué gravar la venta puede reducir mucho más que proporcionalmente el margen de una operación.

La magnitud acumulada de esta transferencia permite dimensionar su importancia. Según estimaciones propias, entre 2002 y 2025 los derechos de exportación sobre los principales granos y sus derivados industriales —aceites y harinas— representaron un aporte de aproximadamente USD 173.000 millones, expresados en dólares constantes. El cálculo no incluye los derechos pagados por carnes y otros productos agroindustriales que también estuvieron gravados. De haber permanecido en las cadenas productivas, una parte de esos recursos podría haberse destinado a inversiones en maquinaria, infraestructura, genética y tecnología. Esto no significa que todo el monto se hubiera transformado en inversión. El punto central es que los derechos de exportación operan por dos vías: reducen los recursos propios disponibles para financiar inversiones y disminuyen la rentabilidad esperada de nuevos proyectos. Ambos efectos desalientan la inversión y limitan las posibilidades de expansión de la producción y las exportaciones.

La historia argentina también incluye cambios en esos gravámenes. Por caso, a fines de 2015 se eliminaron para numerosos productos, mientras la soja mantuvo derechos, pero en 2018 volvieron a ampliarse y generalizarse. En el actual gobierno, los DEX se han reducido pero permanecen vigentes en los productos agropecuarios y agroindustriales más importantes del país (soja, maíz, carne bovina, trigo). Más allá del nivel de cada momento, las idas y vueltas dificultan proyectar el ingreso futuro. Una inversión de muchos años debe considerar la probabilidad de que una mejora de condiciones se revierta antes de recuperar el capital.

A los DEX se agregan impuestos que quedan incorporados en los costos de proveedores y servicios. Ingresos Brutos es un ejemplo relevante por su efecto acumulativo a lo largo de las transacciones. Que la exportación final esté exenta no garantiza que desaparezca toda la carga tributaria pagada en las etapas anteriores. La OCDE ha señalado las distorsiones de estos tributos provinciales y propuesto avanzar hacia una estructura basada en el valor agregado. En una dirección similar, IERAL plantea fortalecer el IVA para reemplazar Ingresos Brutos y las tasas municipales que gravan las ventas, mediante una reforma coordinada entre los distintos niveles de gobierno.

La distinción importa para cadenas que agregan etapas de transformación. Comprar materias primas, procesarlas, transportar, almacenar y contratar servicios puede incorporar cargas que no se recuperan plenamente al exportar. La dificultad no siempre es una alícuota visible en la frontera: puede ser un costo acumulado dentro del precio. Un sistema de devoluciones claro y oportuno forma parte de las condiciones para competir.

Cuando además había que obtener permiso para exportar

Las restricciones cuantitativas agregaron, en distintos momentos, una dificultad adicional para los exportadores locales. Aun cuando una operación pudiera resultar rentable después de pagar los derechos de exportación, la cadena encontraba cerrado o limitado el acceso al mercado externo.

En las últimas dos décadas, y en distintas oportunidades, el trigo y el maíz estuvieron sujetos a cupos y permisos de exportación, mientras que la carne bovina enfrentó suspensiones de ventas y límites sobre los volúmenes y cortes autorizados. Distintos trabajos de IERAL documentaron estas intervenciones, advirtiendo sobre las distorsiones que introdujeron.¹ Para una inversión cuyo recupero requiere varios años, la incertidumbre no se limitaba entonces al precio que podría obtenerse: también alcanzaba a la posibilidad de vender al exterior.

Para un cliente, la confiabilidad del proveedor tiene valor. Si teme que una decisión administrativa interrumpa el abastecimiento, puede diversificar compras o consolidar relaciones con otro origen. Recuperar ese vínculo lleva tiempo. Para una industria, la incertidumbre sobre cuánto podrá vender también modifica la conveniencia de ampliar capacidad. Para el productor primario, se transmite a través de la demanda y del precio esperado.

Las restricciones ambientales también limitaron la expansión productiva

La expansión agropecuaria también encontró límites en las regulaciones ambientales. A partir de la Ley de Bosques de 2007 y de los ordenamientos territoriales provinciales, se impidió la conversión a usos agrícolas de tierras comprendidas en determinadas categorías de conservación, incluidas áreas con potencial productivo.

Estas decisiones restringieron una de las vías de crecimiento de la producción y de las exportaciones: la incorporación de nuevas superficies. En las regiones afectadas, disponer de tierras, tecnología y mercados dejó de ser suficiente para desarrollar determinados proyectos agropecuarios.

La conservación de los bosques y sus servicios ambientales constituye un objetivo legítimo, pero las restricciones tienen un costo de oportunidad que también debe reconocerse. Para territorios con pocas alternativas de inversión y empleo, resignar posibilidades de expansión agropecuaria significó limitar una fuente de crecimiento económico local. La discusión requiere ponderar ese costo junto con los beneficios de conservar y evaluar qué actividades pueden desarrollarse de manera sostenible.

Cuando la sociedad decide preservar un territorio por los beneficios ambientales que aporta al conjunto, el costo de esa decisión debería distribuirse de manera más amplia. Sin embargo, las compensaciones previstas por la Ley de Bosques resultaron insuficientes en la práctica: los trámites prolongados, las demoras en los pagos y los bajos montos por hectárea dejaron sin cubrir una parte sustancial del costo de oportunidad de muchos de los campos afectados. Así, la conservación generó beneficios colectivos, pero su costo económico quedó concentrado en gran medida en los propietarios y en las economías locales cuyas posibilidades de expansión fueron restringidas.

Las decisiones vinculadas al ambiente también afectaron las posibilidades de industrialización de recursos ya disponibles. En el complejo forestal, el conflicto por la instalación de Botnia en Uruguay trascendió la discusión sobre los posibles efectos de una planta sobre el agua o el aire. La oposición a la industria celulósica y su acompañamiento político configuraron un contexto adverso para promover inversiones de ese tipo en Argentina, con repercusiones sobre el desarrollo del conjunto de la cadena. Un estudio sobre el conflicto identifica consecuencias para la producción forestal entrerriana y para los intereses de inversión de otras provincias mesopotámicas.

La Ley entrerriana 9.759 de 2007 fue una expresión concreta de ese contexto: restringió el abastecimiento de madera a las plantas de celulosa uruguayas, cerrando una salida comercial para la producción provincial. Pero el alcance económico del problema era más amplio. Una planta de celulosa genera demanda de madera y servicios y puede complementar otras actividades industriales mediante el aprovechamiento de materiales de menor diámetro y subproductos del aserrado. Dificultar su radicación y restringir, al mismo tiempo, el abastecimiento a plantas vecinas debilitaba las perspectivas de inversión tanto en la forestación como en sus actividades asociadas.

Mientras Uruguay avanzaba en la integración entre plantaciones, industria y logística, del lado argentino el conflicto añadió un obstáculo al desarrollo de esa articulación productiva. La derogación de la prohibición comercial en 2017 corrigió una restricción concreta, pero el desafío era más profundo: reconstruir condiciones para atraer inversiones y compatibilizar el desarrollo industrial con exigencias ambientales verificables.

Una agenda que se mide en décadas

La experiencia de Brasil, Paraguay y Uruguay permite extraer una conclusión importante: Argentina no quedó rezagada por falta de oportunidades en los mercados internacionales. La inestabilidad macroeconómica, las restricciones cambiarias, los derechos de exportación, los impuestos acumulativos, las restricciones para vender al exterior y las trabas a determinados proyectos productivos e industriales redujeron la rentabilidad, aumentaron los riesgos de invertir y limitaron el crecimiento de la oferta exportable de toda la agroindustria. Estos factores contribuyeron de manera importante al pobre desempeño relativo de Argentina durante las últimas décadas. Aunque no es posible determinar con precisión cuánto de la brecha corresponde a cada uno, sus efectos sobre las decisiones de inversión y producción han sido claros.

También existen otros condicionantes relevantes. La infraestructura de transporte, la disponibilidad de energía, los procedimientos aduaneros, las habilitaciones sanitarias y los servicios tecnológicos influyen sobre los costos y las posibilidades de acceder y permanecer en los mercados internacionales. Mejorar los incentivos económicos es fundamental, pero la expansión exportadora también requiere inversiones en bienes públicos y capacidades institucionales que acompañen al sector privado.

La agenda para recuperar dinamismo exportador es, por lo tanto, amplia. Requiere estabilidad macroeconómica, la eliminación de todos los controles de cambio, una reducción sostenida de los impuestos distorsivos, reglas previsibles para exportar y un marco regulatorio que facilite las inversiones y permita compatibilizar el desarrollo productivo con la protección ambiental. A ello debe sumarse el fortalecimiento de la infraestructura, la investigación y los servicios que contribuyen a mejorar la productividad y abrir mercados.

Pero probablemente el requisito más importante sea la continuidad. Un proyecto forestal, una planta industrial, la expansión de un rodeo ganadero o la apertura de un nuevo mercado requieren inversiones y decisiones que se extienden durante muchos años. Las reglas económicas deben ofrecer un horizonte suficientemente estable para que esos proyectos puedan concretarse. Las experiencias de los países vecinos muestran que una mayor capacidad exportadora se construye mediante esfuerzos e inversiones sostenidos durante décadas.

Argentina cuenta con recursos naturales, conocimientos y capacidades empresariales para recuperar presencia en el comercio mundial. El ejercicio presentado muestra la magnitud de esa oportunidad: en 2025, las exportaciones agroindustriales podrían haber alcanzado entre USD 99.000 millones y USD 123.000 millones si el país hubiera acompañado las trayectorias de crecimiento de sus vecinos, frente a los USD 50.480 millones efectivamente estimados. Estas diferencias no pueden recuperarse de un año a otro: son el resultado de treinta años de trayectorias divergentes.

El desafío es cambiar esa trayectoria. Para ello será necesario sostener durante muchos años condiciones que estimulen la inversión, permitan ampliar la capacidad productiva y favorezcan una inserción internacional cada vez mayor. Recuperar participación en el comercio mundial sería una señal concreta de que Argentina está comenzando a aprovechar mejor sus oportunidades.

Referencias metodológicas

• Elaboración propia sobre BACI–CEPII, HS92, versión 202601, con clasificación SAGyP armonizada. Se excluye HS92 3823.90 por falta de identificación homogénea del componente agroindustrial. BACI reconcilia registros bilaterales; sus valores no son los totales oficiales de INDEC ni eliminan por completo los problemas de confidencialidad. Las tasas 2025/2024 de INDEC y UN Comtrade actualizan las series; el denominador mundial estimado es común a los cuatro países bajo análisis.