En 2025 aumentarían los gastos automáticos y bajarían los discrecionales, con alguna posibilidad de bajar adicionalmente impuestos
El proyecto de presupuesto nacional para el año 2025 prevé ingresos tributarios del sector público nacional (SPN) por 15,4% del PIB, erogaciones por 16,4%, un superávit primario equivalente a 1,3% del PIB y equilibro financiero. Si se compara con lo observado en el año 2023, significaría una caída del gasto equivalente a 6,6 puntos del PIB en dos años, y pasar de un déficit primario de 2,7% en 2023 a un resultado positivo de 1,3% en 2025, con una mejora fiscal de 4 puntos del PIB. Si se tiene en cuenta que en 2025 se prevé pagar intereses por sólo 1,3% del PIB (en parte por cambios en el tipo de deuda emitida en 2025)[1], se pasaría de un resultado financiero negativo de -6,0% del PBI en 2023 a 0% en 2025, representando en este caso una mejora fiscal de 6 puntos del PIB en 2 años.
Ingresos, Egresos y Resultado Fiscal en Nación en 2023 – 2025
(En % del PIB)
Fuente: IERAL en base a Ministerio de Economía y Presupuesto 2025
*Notas: El dato observado para 2024 corresponde al acumulado hasta agosto para Nación y hasta marzo para Provincias, considerando un PIB de igual periodo.
Si en 2025 se tienen en cuenta las previsiones para la Administración Nacional (AN), se observa una variación real del gasto primario del 6,1% en dicho año, con un ajuste todavía importante en Transferencias a empresas privadas (-55%), lo cual supone que seguirán los rectores de subsidios en las tarifas de energía y transporte, y una reducción de cerca del 5% en las Transferencias de capital a provincias y municipios, cuando ya están sufriendo una poda de alrededor del 95% en el corriente año.
Por el contrario, se proyecta una suba real del 40% en las Transferencias corrientes a provincias en 2025, aunque sin detallar las partidas en lo que ello ocurrirá. La inversión real directa nacional (IRD) subiría un 25% real en 2025, después de caer 67% en lo que va de 2024, mientras que las erogaciones en jubilaciones y en personal estatal tendrían una recuperación real de alrededor de 9,5% en 2025, con una variación acumulada del -16% y -26% entre 2023 y 2025, respectivamente.
Respecto a los impuestos nacionales más distorsivos, según el proyecto de presupuesto se elimina el impuesto PAÍS en 2025, que aportaría 1,4% del PIB en 2024, aunque el próximo año no se prevén inicialmente bajas en Derechos de Exportación (DEX) (aportaría 1,1% en 2024), ni en el impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios (IDCB), que representa 1,6%. Si se quisiera eliminar DEX y permitir que IDCB se compute totalmente a cuenta de otros impuestos, en uno o varios años, y considerando que Ganancias captaría una porción del actual DEX[1], se tendría un costo fiscal extra de 2,3% del PIB, si se tiene en cuenta lo que aportaron ambos tributos en 2024.
Escenarios con nueva regla fiscal de déficit cero
Lo más novedoso e importante del proyecto de presupuesto 2025 es la regla fiscal anunciada, por la cual, si los ingresos resultan mayores a los estimados, en forma transitoria, el sector público nacional absorberá pesos o cancelará deuda, mientras que, si los ingresos suben en forma permanente, el sector público reducirá impuestos. En cambio, si los ingresos resultan menores a los estimados, se ajustará el gasto discrecional o no automático, para garantizar un superávit primario suficiente para cancelar los intereses de deuda del período.
Se advierte que el gasto “automático” estaría, en principio, compuesto por los haberes jubilatorios y otras prestaciones sociales que ajustan por la movilidad previsional, que representan un 38% del gasto primario en 2024.
Para realizar proyecciones fiscales en 2025 y la consecuente aplicación de la regla fiscal enunciada, se estiman los recursos esperados en diferentes escenarios y la posible reducción de impuestos que pueda dar lugar y/o ajuste necesario en el gasto no automático para alcanzar el déficit cero.
Se considera el escenario macro del proyecto de presupuesto (suba del 5% en el PIB real e inflación de 18,3% a diciembre de 2025), y otros dos casos, uno con igual suba del PIB, pero mayor inflación (30%), y otro con igual inflación que en proyecto de presupuesto, pero con menor crecimiento del PIB (3,5%).
Para proyectar los recursos tributarios del SPN en 2025, primero se estima cómo pueden terminar en el año 2024. Con ese fin, se considera la recaudación nacional acumulada hasta agosto y se proyecta el resto del año, considerando la estacionalidad típica de cada impuesto, los efectos adicionales del paquete fiscal aprobado junto a la Ley Bases y el costo fiscal por la reducción de PAIS desde el pasado mes de septiembre. Así, se estima que los recursos tributarios y de la seguridad social terminarían el año 2024 en 16,8% del PIB, cuando el proyecto de presupuesto 2025 prevé recursos tributarios por 16,1% para el actual año.
Con relación a los recursos proyectados para 2025, partiendo de la anterior estimación de ingresos para 2024, se proyecta la recaudación bajo los tres escenarios macro detallados, incluyendo la eliminación del impuesto PAIS. Así, se estiman recursos tributarios por alrededor de 15,4% del PIB en 2025, cuando el proyecto de presupuesto prevé 14,8% el próximo año. Esto es, en 2025 podrían disponerse recursos tributarios en el SPN por 0,6% del PIB adicionales a los presupuestados, aún sin impuesto PAIS y con una estimación más conservadora para los DEX.
Con recursos estimados mayores a los previstos en el proyecto de presupuesto 2025, y erogaciones automáticas que siguen el ritmo de la movilidad previsional (inflación rezagada 2 meses) y que exhibirían una suba de entre 4,3 y 6,4% anual real (según escenario macro), para mantener el equilibrio financiero en 2025, el gasto discrecional o no automático debería caer entre 0,8 y 3,3% el año próximo, en valores constantes. Implicaría una suba real en el gasto primario total de entre 0,4 y 1,6%.
Ahora bien, si finalmente los ingresos observados en 2025 resultan mayores a los nominalmente presupuestados, según como se interprete y reglamente la nueva regla fiscal, podría existir espacio para una reducción tributaria. El margen para bajar impuestos sería de entre 0,5 y 1,1% del PIB, según los escenarios planteados, representando la posibilidad de bajar entre 7 y 25% las alícuotas de los impuestos más distorsivos sobrevivientes (DEX e IDCB). En ese caso, si tras la reducción en la presión tributaria los recursos nominales de 2025 resultaran finalmente iguales a los presupuestados, para mantener el equilibrio financiero se deberían reducir los gastos discrecionales entre 8,4 y 13,4% en valores reales, lo que significaría una caída de entre 2,8 y 6,7% en el gasto primario total, que incluye las erogaciones automáticas.
Escenarios de variables macro y fiscales del SPN en 2025 con nueva regla fiscal
Variaciones reales anuales
Fuente: IERAL
[1] De continuar con la estrategia de financiamiento vigente, la emisión de deuda en pesos durante 2025 se realiza mediante LECAPs y LEFIs, que son instrumentos que pagan intereses capitalizados al vencimiento. De esta manera, la cuenta de intereses pesa menos en dicho año, por cuanto se encuentran implícitamente incluidos en las transacciones “bajo la línea” (junto a la amortización de capital de la deuda).
Marcelo Capello y Nicolás Cámpoli
Responsables de la sección Fiscal.
