Con una regla para que el gasto no aumente más que la inflación, se podrían bajar adicionalmente impuestos en 2025
El sector público nacional (SPN) terminó el año 2024 con un superávit primario equivalente a 1,8% del PIB y un excedente financiero de 0,3%, después de 15 años de déficit fiscal. Por su parte, el conjunto de provincias y CABA habrían terminado el año 2024 con un excedente financiero de alrededor de 1,3% del PIB¹, el mayor en muchas décadas. Esto es, en un año recesivo, con ajuste fiscal y escaso financiamiento², tanto Nación como Provincias alcanzaron superávit fiscal, destinado a pagar servicios de la deuda, de manera que, salvo alguna excepción, no se defaultearon obligaciones.
Si bien se trata de un logro muy relevante, no menos importantes son los desafíos fiscales y económicos aún existentes para el corto y largo plazo, tras cerca de 3 décadas de imprudencia fiscal y despreocupación por la competitividad de la economía:
- Mejorar la calidad del ajuste por el lado del gasto, recuperando la inversión pública o viabilizando en poco tiempo su financiamiento por vía privada, así como evitando recortes de erogaciones (o logrando acuerdos al respecto) que más probablemente sean revertidas a futuro por decisiones judiciales;
- Dada la existencia de un tipo de cambio real relativamente bajo, que podría resultar en una situación de largo plazo, mejorar la competitividad por vías no cambiarias, como la disminución de la presión tributaria, eliminando/modificando/sustituyendo los impuestos más distorsivos, la desregulación de actividades y la simplificación de los trámites burocráticos.
- Aprobar por ley reglas fiscales que garanticen el equilibrio fiscal intertemporal, conformando un fondo anticíclico que, además de morigerar los vaivenes de la economía, genere certidumbre respecto a la consistencia y permanencia de la política fiscal en el tiempo.
Tratándose 2025 de un año electoral, mantener las cuentas fiscales en orden resulta aún más desafiante, especialmente en las provincias, dado que, como la baja en la tasa de inflación nos les genera rédito político directo, estarán interesadas en aumentar la inversión pública o el gasto en personal en un año electoral. Por tal razón, y por las cuentas pendientes existentes en materia de competitividad, se necesita urgente un nuevo Pacto Fiscal entre Nación y Provincias que le ponga un techo al aumento del gasto en ambos niveles de gobierno en 2025, e inclusive por el resto de la actual administración³, y asigne el excedente fiscal a la reducción de los impuestos más perjudiciales para el crecimiento económico. En años subsiguientes, el objetivo debería ser también la creación de un fondo anticíclico.
Pregunta central: ¿Qué margen para bajar impuestos tienen ambos niveles de gobierno si sus erogaciones aumentan no más que la inflación en 2025? Partiendo del superávit alcanzado en 2024, dado que este año se espera una recuperación de la actividad económica, y con ello un aumento de la recaudación por arriba de la inflación, si el gasto no sube más que el IPC, el superávit fiscal se incrementaría en 2025 y así la posibilidad de bajar impuestos. Lo anterior, resulta adicional a la posibilidad de sustituir impuestos malos, como Ingresos Brutos, por otros más neutrales, como IVA o Ventas Minoristas, sin perder recaudación con la reforma.
Para responder esa pregunta, aquí se realiza un ejercicio en que se prevé que el PIB e inflación promedio resulten los esperados por el gobierno nacional en 2025 (suba del PIB del 5% e inflación promedio del 35,6%, o del 18% si se mide dic/dic), e inicialmente se supone “como si” el impuesto PAÍS y los Derechos de Exportación (DEX) se mantuvieran en 2025 como era su situación a fines de 2024. Finalmente, se considera que el gobierno nacional termina el año 2025 con equilibrio financiero, mientras que el consolidado de provincias más CABA finalizan el año con un superávit financiero equivalente a la mitad del que podrían obtener en 2025 sin bajar impuestos⁴.
Con los supuestos consignados⁵, la recaudación nacional podría haber aumentado un 44,6% en 2025, versus una inflación promedio del 35,6%. Con la regla fiscal propuesta, el gasto total no debería aumentar más que la inflación, lo cual implicaría una suba del 51,3% en el gasto que aumenta automáticamente con el IPC⁶ y del 28,4% en el resto de las erogaciones (variación real del 11,6% y -5,3%, respectivamente).
Así las cosas, en 2025 el superávit financiero nacional aumentaría a 1,3% del PIB, que estaría disponible para bajar impuestos. Dado que para 2025 ya están vigentes la eliminación de PAIS y una baja parcial y transitoria de DEX, que insume 0,8% del PIB, con los supuestos planteados quedaría la posibilidad de una reducción adicional de impuestos por 0,5% del PIB, que permitiría disminuir, por ejemplo, un 19% de los DEX y del impuesto a los débitos y créditos bancarios (IDCB).
En cambio, si no se estuviera dispuesto a una nueva caída real en las erogaciones no automáticas en 2025 (gasto en personal, subsidios en energía y transporte, algunos planes sociales, inversión pública, transferencias discrecionales a provincias, etc.), en este escenario se eliminaría la posibilidad de aprobar nuevas reducciones de impuestos nacionales en 2025, además de lo ya ocurrido para PAIS y DEX.
Con relación a las provincias, se estima que sus ingresos totales podrían aumentar un 42,1% nominal durante 2025, de modo que, si sus erogaciones aumentaran no más que la inflación este año (35,6%)⁷, alcanzarían un superávit financiero del 1,9% del PIB. Si dedicasen la mitad del excedente a bajar impuestos (0,97% del PIB), podrían reducir en forma hasta un 22% el impuesto sobre los Ingresos Brutos y de Sellos.
Resulta claro, con dichas estimaciones, que si bien no resulta política ni socialmente posible ajustar el gasto nacional y provincial en 2025 como ya ocurrió con el shock de 2024, sí podría aplicarse (y sería necesario) una nueva regla fiscal acordada por ambos niveles de gobierno (y provincias sumando a sus municipios) para que desde 2025 y hasta 2027, el gasto público no aumente más que la inflación. Si en ese lapso la economía crece, esta estrategia liberaría todos los años recursos para bajar impuestos distorsivos y, además, conformar un fondo anticíclico.
Posibilidad de bajar impuestos distorsivos en 2025 con regla fiscal para el gasto
En % del PIB
Nota: En primera columna se supone que impuesto PAIS y DEX no tienen cambios en 2025 respecto a la situación de fines de 2024.
Fuente: IERAL en base a Ministerio de Economía y Proyecto Presupuesto 2025.
¹ Con datos oficiales, en el acumulado enero a septiembre de 2024 las provincias exhibían un superávit financiero de 1,2% del PIB de 9 meses.
² Sin acceso al financiamiento privado internacional.
³ Un techo a la suba del gasto total o al menos del gasto corriente.
⁴ Supone mayor acceso al financiamiento para pagar servicios de capital de la deuda, probablemente con el regreso a los mercados internacionales de deuda en algún momento del año.
⁵ Incluye la vigencia del impuesto PAIS y DEX tal como estaban definidos a mediados de diciembre pasado.
⁶ Dado que el ajuste de jubilaciones y otros se ejecutan con la inflación de dos meses previos, con el supuesto de inflación decreciente dichas erogaciones aumentarían más que la inflación promedio en 2025 (también pesa la fuerte licuación de haberes de la primera parte de 2024).
⁷ En el caso del gasto en personal y jubilaciones provinciales, a diferencia de lo que ocurre con las jubilaciones nacionales, podrían aumentar menos que la inflación promedio anual prevista para 2025, si los haberes provinciales de diciembre de 2024 se actualizan mensualmente por inflación durante el 2025, lo cual dejaría margen para que el gasto de capital aumente más que la inflación.
Marcelo Capello y Nicolás Cámpoli
Responsables de la sección Fiscal.
