¿Cuánto espacio queda para bajar impuestos? Un análisis del gasto público en los últimos 20 años
Tras varios años de ajuste en el gasto público, explorar cuál debería ser su nivel de largo plazo resulta importante no sólo por la necesidad de generar un determinado superávit primario que asegure la sustentabilidad fiscal a largo plazo -se prevé 1,5% del PIB en el Presupuesto Nacional 2026, y el FMI supone 2,25% del PIB en sus proyecciones de mediano y largo plazo-, sino también para indagar sobre la posibilidad de seguir bajando la presión tributaria a futuro, sin empeorar el resultado fiscal.
A este respecto, debe reconocerse que la reducción del gasto público en la última década ha sido de importantes proporciones. Si se considera el gasto público devengado en los tres niveles de gobierno, incluyendo empresas públicas y obras sociales estatales, el gasto consolidado tuvo un máximo de 47,3% del PIB en el año 2016 (excluyendo el gasto de 47,4% del PIB en 2020, año de pandemia por COVID y que disparó erogaciones extraordinarias en un contexto especial), y resultó de 35,4% en 2025, por ende, exhibiendo una baja de casi 12 puntos del PIB en 9 años, que se puede subdividir en una caída de 3,8 puntos del PIB entre 2016 y 2019, y de 6,5 puntos entre 2023 y 2025. Esto es, un 55% de la reducción del peso del gasto se produjo en la Administración Milei, un 32% en la Administración Macri y 13% en la Administración A. Fernández (si se excluye del análisis el año de la pandemia).
Igualmente debe reconocerse el camino inverso: la desproporcionada suba del peso del gasto público consolidado operada entre 2004 y 2016, cuando aumentó 20,7 puntos del PIB, pasando de 26,6% a 47,3% del PIB, explicada un 95% por las administraciones de Néstor Kirchner y Cristina Fernández y un 5% por el primer año de la Administración Macri.
En cambio, si en provincias se excluyen empresas públicas y obras sociales públicas, y se considera el gasto nacional base caja, en lugar de devengado, en el período 2005 – 2025, el gasto consolidado habría tenido un mínimo de 26,5% del PIB en 2005, un máximo de 42,6% del PIB en el año 2015, y un nivel de 32,2% del PIB en 2025. Es decir, el gasto habría aumentado 16,1 puntos entre 2005 y 2015, y se redujo 10,4 puntos del PIB entre 2015 y 2025, siempre excluyendo del análisis el año de la pandemia.
Cuando en el Pacto de Mayo se propuso reducir el peso del gasto consolidado a 25% del PIB, se supone que compara con el actual 32,2%, en que el mencionado objetivo se hallaría más en línea con los niveles de erogaciones observados dos décadas atrás.
Si se considera la segunda metodología para medir el gasto consolidado entre 2005 y 2025, las erogaciones estatales habrían bajado 10,4 puntos del PIB entre el máximo de 2015 y el año 2025. En el caso nacional, se trata de 8,5 puntos del PIB de reducción frente al máximo de 2016, y en provincias 2,1 puntos de disminución con relación al máximo de 2017. Si se compara contra el mínimo del año 2005, el gasto consolidado de 2025 aún se ubica 5,7 puntos del PIB por arriba de aquel guarismo, con un exceso de 2,7 puntos en Nación y 2,4 puntos en Provincias.
¿Qué partidas y subpartidas de gasto nacional se ubicaron en 2025 por arriba o por debajo del máximo o mínimo de las últimas dos décadas? Todas las partidas importantes del gasto se hallaban en 2025 por debajo de los niveles del máximo de las últimas dos décadas, destacándose las erogaciones en jubilaciones y en subsidios a la energía, con 2,9 puntos del PIB menos que en sus niveles máximos. El gasto en ayudas sociales se ubica 2,5 puntos por debajo del máximo, y en personal la baja resulta de 1,4 puntos del PIB.
Cuando se compara contra el mínimo de 2005, las erogaciones en jubilaciones en 2025 resultan 2,5 puntos del PIB superiores a aquel año y las ayudas sociales 0,8 puntos. En este caso, los subsidios a la energía se ubican 0,4 puntos del PIB arriba de 2005 y las transferencias a empresas públicas en 0,3 puntos. Debe destacarse, además, que la inversión directa nacional se encuentra 0,2 puntos del PIB por debajo del mínimo de 2005, y 0,7 puntos inferiores al mínimo resultan las transferencias de capital a provincias. Finalmente, las transferencias corrientes a provincias, que tienen algún grado de discrecionalidad, se hallan 0,8 puntos del PIB por debajo del nivel de 2005.
Por su parte, si se realiza el mismo análisis para el gasto provincial, también se concluye que todas las partidas más importantes se ubican debajo de los valores máximos de las últimas dos décadas, aunque cuando se compara con el mínimo de 2005 se destaca que el gasto en personal supera en 1,7 puntos del PIB a dicho nivel y el gasto en jubilaciones (existen 13 provincias con sistemas previsionales propios) en 0,8 puntos del PIB. En cambio, el gasto en inversión se halla 0,3 puntos del PIB por debajo del mínimo de 2005.
En el caso del gasto nacional, si se consideran las erogaciones que se ubicaban en 2025 por arriba del nivel que exhibían en 2005, se tienen 4 puntos del PIB, explicados 2,5 puntos por jubilaciones, 0,8 puntos por ayudas sociales, 0,4 puntos por subsidios en energía y 0,3 puntos por transferencias a empresas públicas. El gasto en dichas partidas, por arriba de los guarismos de 2005, explican un 150% de la recaudación de los dos impuestos nacionales más distorsivos (impuesto al cheque con 1,7 puntos del PIB y derechos de exportación con 0,8 puntos del PIB).
No obstante, difícilmente puedan reducirse aún más las erogaciones en jubilaciones, dada la licuación de haberes ocurrida desde 2018 y el peso que adquirieron los haberes obtenidos por moratorias en los últimos años –Más bien, se requerirá una próxima reforma previsional que evite a futuro un aumento excesivo del gasto previsional por motivos demográficos-, de modo que, si el gasto en ayudas sociales, subsidios en energía y transferencias a empresas públicas volvieran a los niveles de 2005, podrían reducirse en un 60% los dos impuestos nacionales más distorsivos. La cuenta se volvería todavía más estrecha si se considera que algunas partidas, como el gasto en inversión pública, se ubicaron en 2025 por debajo de los mínimos históricos, y que sería deseable su recuperación.
Realizando el mismo análisis a nivel provincial, si el gasto en las partidas que se encuentran por arriba del año 2005, bajara hasta los guarismos de dicho año, permitirían eliminar en un 65% sus dos impuestos más distorsivos: Ingresos Brutos, que recauda 3,9% del PIB, y Sellos, que aporta 0,5% del PIB. No obstante, si se excluye el aumento observado en el gasto en jubilaciones provinciales , con el ahorro en el resto de las partidas podría sustituirse un 48% de la recaudación de los mencionados dos impuestos distorsivos provinciales. Si se tiene en cuenta, además, que sería deseable una recuperación en la inversión pública provincial, los márgenes para eliminar impuestos nocivos se vuelven aún más estrechos.
Se concluye que la posibilidad de eliminar impuestos distorsivos a futuro, sin comprometer las cuentas públicas en Nación y Provincias, dependerá de un mix bien calibrado de reducción adicional del peso del gasto (ya no tan posible en forma de shock, sino más bien gradual en el tiempo), junto a la estrategia de sustituir impuestos muy distorsivos por otros más neutrales y menos dañinos para el crecimiento económico, además de la posibilidad de eliminar algunos gastos tributarios (exenciones y tratamientos diferenciales en impuestos) en los impuestos tradicionales menos distorsivos.
Marcelo Capello y Gaspar Reyna
Responsables de la sección Fiscal.
