El tiempo de los acuerdos
Los cambios de funcionarios muchas veces son simples reacomodamientos políticos que no tienen incidencia sustancial en el rumbo de los gobiernos. Esta vez podría ser algo diferente. La razón es que, con el nuevo Jefe de Gabinete, se abre la oportunidad de sumar e involucrar más activamente a los gobiernos provinciales en el proceso de reformas estructurales.
En el inicio del gobierno de Milei, la prioridad fue estabilizar una economía que había llegado a un punto crítico. El objetivo era evitar una nueva crisis macroeconómica y reconstruir condiciones mínimas de previsibilidad. En buena medida, esa etapa muestra avances concretos. El equilibrio fiscal implica un cambio de régimen. La inflación continúa descendiendo, el riesgo país mantiene una tendencia favorable, las reservas internacionales crecen, el sector externo exhibe un desempeño sólido y comienzan a despejarse las incertidumbres sobre los próximos vencimientos de la deuda pública. A esto se suma un proceso de desregulación que, aunque todavía incompleto, sigue avanzando.
Sin subestimar los logros acumulados, se impone una nueva etapa en el programa económico. La estabilidad deja de ser un objetivo excluyente mientras aumenta la relevancia de avanzar en el resto de las transformaciones necesarias para construir un entorno que induzca crecimiento alto y sostenido. Para lograrlo, se necesita un salto en la inversión que sea la base para dinamizar la generación de empleo privado de calidad.
En este punto aparece una diferencia fundamental respecto de la primera etapa de la gestión. Muchas de las decisiones que permitieron ordenar la macroeconomía dependían casi exclusivamente del Poder Ejecutivo Nacional. Las reformas que siguen pendientes, en cambio, requieren un nivel mucho mayor de involucramiento de las provincias.
El empleo como prioridad
En la medida en que baja la inflación, emerge como principal asignatura pendiente el deficiente funcionamiento del mercado de trabajo. El empleo de calidad acumula más de una década de estancamiento. A eso se suman, más recientemente, las consecuencias sobre el empleo de un comportamiento zigzagueante y muy heterogéneo entre sectores de la producción, en el marco de un proceso profundo de reconversión. La caída del empleo privado formal es alta y afecta incluso a sectores dinámicos, como la producción de hidrocarburos.
Esta situación tiene implicancias que trascienden lo económico. Sin una mejora visible en el mercado laboral, será difícil consolidar el respaldo social necesario para sostener el programa de reformas. La estabilidad es una condición indispensable y muy valorada. Pero, a medida que se consolida, también crecen las expectativas por mejores oportunidades laborales.
La buena noticia es que existe bastante consenso respecto del inventario de reformas pendientes. Las diferencias aparecen menos en el diagnóstico que en la manera de implementarlas. En otras palabras, el principal debate ya no gira alrededor de qué hacer, sino de cuándo hacerlo y cómo construir las condiciones políticas para llevarlo adelante.
El rol de las provincias
Un punto que muchas veces se pasa por alto es que, en la mayoría de las transformaciones más importantes, resulta decisiva la coordinación entre la Nación y las provincias. En algunos casos, los acuerdos facilitan los cambios; en otros, directamente son imprescindibles.
El ejemplo más ilustrativo e importante es la reforma tributaria. La presencia de impuestos altamente distorsivos constituye, para muchas empresas, uno de los principales obstáculos para sostener el empleo existente o desarrollar nuevos proyectos de los que se derive la ampliación de sus planteles. Hasta ahora, el planteo prevaleciente es que la reducción de la presión tributaria está supeditada al ritmo del ajuste del gasto público. Es un camino prudente de cara a preservar el equilibrio fiscal, pero extremadamente lento. Subyace la idea de que las empresas tendrán que esperar más de una década para liberarse de este lastre que les quita competitividad. Bajo estas condiciones, difícilmente se logre detener el proceso de degradación en la calidad de los empleos.
Es reconocido que Ingresos Brutos es el principal problema. Pero, como constituye una fuente esencial de financiamiento provincial, ningún gobernador está en condiciones de resignarlo. Plantear su eliminación, aunque sea bajo un cronograma de instrumentación gradual, tiene mucho de declamación voluntarista. Evaluado objetivamente, para la mayoría de las provincias llevar a la práctica una baja gradual de Ingresos Brutos hasta su eliminación demandará más de una década de austeridad fiscal y alto crecimiento económico.
Esta es la razón por la cual convocar a los gobernadores con un planteo de este tipo resulta poco seductor. Aun logrando el acuerdo, son altas las probabilidades de que se asuman compromisos que luego no se cumplan. El fracaso del Consenso Fiscal de 2017 fue más consecuencia de esta falta de consistencia que de la falta de decisión política.
Existen alternativas más atractivas: reemplazar impuestos ineficientes por otros de mejor calidad. Que la discusión no se centre en bajar o no bajar impuestos, sino en cómo reemplazar malos impuestos por mejores impuestos, preservando el equilibrio fiscal. En el caso concreto del impuesto sobre las ventas, se trataría de convocar a los gobernadores para diseñar un nuevo esquema que lleve a fortalecer la recaudación del IVA y, de esa manera, generar los recursos que compensen las pérdidas derivadas de la eliminación de Ingresos Brutos. Como lo demuestra la experiencia de Brasil, es un camino complejo, pero con más probabilidades de éxito que volver a repetir la frustrante experiencia de 2017.
Algo similar ocurre con la organización del gasto público. Una parte importante de las ineficiencias proviene del solapamiento de funciones entre Nación, provincias y municipios. En numerosas áreas intervienen los tres niveles de gobierno, generando burocracia innecesaria y diluyendo responsabilidades por los fracasos. Acordar con las provincias un ordenamiento de responsabilidades de cada nivel de gobierno permitiría no solo reducir gastos innecesarios, sino también aumentar la transparencia, facilitar el control ciudadano y fortalecer la calidad de los servicios que provee el Estado.
También la compleja cuestión previsional gana viabilidad si se logra un acuerdo y aval de las provincias. Generalmente se pasa por alto que el gasto previsional constituye el principal componente del presupuesto tanto nacional como de la mayoría de las provincias, y que es uno de los principales factores desestabilizantes de sus finanzas públicas. Una estrategia de reforma que articule decisiones y apoyos mutuos entre Nación y provincias aumenta la consistencia técnica y la viabilidad política. Dejar que la Nación y cada provincia afronten por separado el desafío de reformar sus sistemas previsionales lleva a fortalecer las resistencias al cambio.
Incluso en la recientemente aprobada ley de modernización laboral es imprescindible sumar a las provincias. La ley es un avance muy importante. Pero, para cumplir con uno de sus principales objetivos —reducir la litigiosidad—, depende de decisiones provinciales. Cerca de la mitad de los juicios laborales se originan en reclamos vinculados con accidentes y enfermedades profesionales, y esto no será revertido si no mejora la calidad y objetividad de las pericias médicas. Se trata de una responsabilidad exclusiva de las justicias provinciales. Sin avances en este aspecto, será difícil reducir uno de los principales costos que desalientan la contratación formal.
Que las provincias entren a jugar
En todos estos casos aparece una misma conclusión: la segunda etapa del programa económico dependerá menos de decisiones unilaterales del Gobierno Nacional y mucho más de su capacidad para construir consensos federales. Vista desde esta perspectiva, la designación del nuevo Jefe de Gabinete no solo tiene impacto en la gestión, que se había empantanado debido a los intensos cuestionamientos a su antecesor. Llega en un momento en el que la principal necesidad del programa económico es avanzar en una agenda de reformas cuya implementación depende decisivamente del diálogo político con las provincias.
La amplia presencia de mandatarios provinciales durante la ceremonia de asunción es una señal política significativa. Más allá de las diferencias partidarias, expresa la oportunidad de abrir un canal de diálogo esencial para dar impulso a las reformas pendientes.
A mitad de la travesía, el programa económico enfrenta un desafío diferente al que tenía al comenzar. Los avances alcanzados permitieron estabilizar la economía y reducir riesgos que parecían inminentes. Agregarle a la estabilidad crecimiento sostenido y generación masiva de empleos de calidad no es un proceso espontáneo. Para lograrlo, es indispensable completar reformas pendientes cuya concreción necesita apoyos y acuerdos con las provincias.
