Ordenando la agenda
La desinflación sigue avanzando, aunque como es previsible, sin ajustarse a un proceso lineal y poniendo en evidencia que llevará tiempo converger a aumentos de precios similares a los prevalecientes en otros países. Mientras, la producción a nivel agregado sigue mes a mes a ritmos zigzagueantes y con crecientes brechas entre sectores. Por varias razones se impone una reponderación de objetivos: la inflación pierde centralidad como preocupación inmediata y aumenta el interés en lograr una recuperación más vigorosa y homogénea de la producción.
El nivel de actividad económica impacta en el ánimo de la gente y, por transición, en la política. Si bien las heterogeneidades sectoriales dan pie a una multiplicidad de matices, la debilidad en la generación de empleo y el estancamiento en las remuneraciones es una preocupación amplia. Pero también el comportamiento en la actividad económica tiene una incidencia directa sobre la recaudación. Mientras menos dinámica sea la producción, más complicado resulta sostener el principal basamento del programa económico: el equilibrio fiscal.
Sobre este punto dos evidencias recientes explicitan la severa estrechez fiscal con la que todavía hay que lidiar. La baja en los derechos de exportaciones fue un gesto positivo hacia la producción, pero en dimensiones tan acotadas que no tiene capacidad para generar impactos sustanciales en la competitividad. El anuncio de reducción de las retenciones se dio junto con el de posponer la implementación del FAL. No se planteó de manera explícita, pero en la estrechez de las cuentas públicas el impacto inicial de reducir retenciones en parte se compensa con la no reducción de las contribuciones patronales destinadas a la ANSES que se prevé en la instrumentación del FAL.
Acuerdos sobre el rumbo, diferencias sobre el camino
En el informe oficial del FMI correspondiente a la segunda revisión del acuerdo celebrado el año pasado no se escatiman elogios a los logros alcanzados en favor del ordenamiento económico. Pero el documento también es claro y preciso en señalar debilidades y riesgos. No es que se minimicen los avances y los méritos del gobierno de haberlos impulsado, sino que se alerta sobre el cúmulo de distorsiones que todavía subsisten.
Esto lleva a enunciar un listado completo y sistematizado de las acciones necesarias para darle continuidad al programa económico. Una cuestión interesante es que en términos generales la agenda que se desarrolla en el documento no plantea desvíos respecto a las opiniones prevalecientes. No parece que el principal escollo radique en desacuerdos profundos sobre los objetivos. Las diferencias más relevantes aparecen al momento de definir los tiempos, las prioridades y la secuencia de implementación.
Es decir, los puntos de disenso no están tan centrados en cuestiones sustanciales sino en relación con aspectos instrumentales. En particular, sobre el ritmo y secuencia para instrumentar las reformas. Tratándose, en la mayoría de los casos, de transformaciones técnicamente complejas y políticamente sensibles la principal fuente de disensos es la ponderación sobre la viabilidad de las reformas pendientes.
La cuestión fiscal
Haber ajustado las cuentas públicas al punto de obtener y sostener el equilibrio fiscal es un logro trascendental. Pero, como se señala en el documento del FMI, quedan pendiente muchas cuestiones cualitativas. Para abordarlas se necesitan reformas que mejoren la eficiencia, tanto por el lado de los gastos como por el lado de los impuestos.
En materia de gastos una definición muy importante es que el gobierno manifiesta que se seguirá difiriendo en el tiempo la instrumentación de la reforma previsional. Se trata de una decisión con enormes implicancias. La razón es simple: dado el peso que tienen las prestaciones previsionales dentro del gasto público, postergar su reforma obliga a profundizar los ajustes en el resto de las partidas para seguir fortaleciendo el equilibrio fiscal.
La secuencia elegida para el proceso de reformas, seguramente responde a la alta sensibilidad política que rodea cualquier abordaje de cambio en la política previsional. La consecuencia es que acorta los grados de libertad para seguir bajando el gasto público y avanzar en la búsqueda de mayor solidez en el equilibrio fiscal.
Por el lado de los ingresos también los aspectos instrumentales son muy complejos. Hasta ahora la apuesta es por el gradualismo tributario, es decir ir reduciendo impuestos distorsivos a medida que baja el gasto público. Una de las principales limitaciones de este enfoque es que imponen un ritmo al proceso de ordenamiento del sistema tributario que es inconsistente con las urgencias de mejorar de competitividad que manifiestan muchos sectores.
El principal obstáculo para la reforma tributaria no es técnico sino institucional. Los impuestos más distorsivos son, al mismo tiempo, fuentes esenciales de financiamiento para la Nación, las provincias y los municipios. Esta situación derivada de la organización federal impone dificultades difíciles de superar. Pero hay que asumir que tiene mayores probabilidades de éxito una estrategia que busque resolver el problema en base a una coordinación de acciones entre niveles de gobierno que la que se viene aplicando hasta ahora consistente en presionar para que cada nivel de gobierno resuelva de manera autónoma el desafío de eliminar estos impuestos.
En este sentido, es muy positiva la apertura que manifestó el gobierno nacional a dialogar con las provincias sobre el tema. Frente a esta oportunidad, resulta pertinente evaluar las razones por las cuales fracasó el último acuerdo firmado entre la Nación y la mayoría de las provincias: el Consenso Fiscal del 2017.
Si bien el Consenso abarcó una multiplicidad de temas, uno de sus puntos medulares es que contempló una matriz con las alícuotas máximas para diferentes sectores que se comprometían a respetar las provincias al aplicar el Impuesto sobre los Ingresos Brutos. Respecto a las tasas municipales también había compromisos, pero menos ambiciosos. Como punto de partida el planteo buscaba un paliativo, pero no una solución, ya que, aun suponiendo que se cumplieran los compromisos, muchos de los daños que generan estos dos tributos se mantendrían. Pero el principal problema es que resulta muy difícil monitorear su cumplimiento debido a las enormes complejidades de estos tributos. De hecho, al fijarse alícuotas máximas algunas provincias aumentaron la presión tributaria después de firmado el acuerdo. Aún más complicado es generar los incentivos para inducir a que las provincias cumplan.
Por el contrario, más conducente es explorar la alternativa de fortalecer el IVA de manera de generar los recursos que permitan eliminar Ingresos Brutos y tasas municipales que gravan las ventas. Esta es la estrategia que en varias provincias se viene aplicando para los pequeños contribuyentes con el monotributo unificado, que de manera general y gradual se está implementando en Brasil y que el documento del FMI destaca.
El crédito como factor dinamizador
Los avances logrados permitieron ordenar la macroeconomía y alejar riesgos inminentes. Pero la estabilidad, por sí sola, no alcanza. La segunda mitad del partido exige acelerar la generación de condiciones para que la producción recupere dinamismo. Para lograrlo son pocos los instrumentos con impactos inmediatos. Esto aumenta la importancia de capitalizar la mayor predisposición que muestra la gente a dejar sus ahorros depositados en dólares en el sistema bancario. Relajando prudencialmente las regulaciones que limitan la canalización de esos ahorros se pasará a contar con una nueva fuente de financiamiento para la producción. En el corto plazo, dinamizar el crédito es la manera más rápida de dinamizar la producción.
Sin perjuicio de ello, no hay que perder de vista el abordaje integral de reformas que son técnicamente complejas y políticamente sensibles, pero imprescindibles. En este punto, el desafío no pasa tanto por definir el rumbo, sino por ordenar la secuencia y los ritmos.
